Guerra fiscal: norma que concede anistia a créditos de ICMS sem autorização do Confaz é inconstitucional

Do MPF

Em parecer enviado ao Supremo Tribunal Federal (STF) na quarta-feira (27/02) a procuradora-geral da República, Raquel Dodge, defende a inconstitucionalidade de um conjunto de regras que alteraram a concessão de benefícios fiscais do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) aos estados e ao Distrito Federal. A PGR também questiona a alteração legislativa acerca de remissão e anistia dos créditos tributários relativos ao tributo, criados por lei estadual ou distrital até 8 de agosto de 2017. No documento, a PGR opina pela procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.902, proposta pelo governo do Amazonas, o qual questiona trechos da Lei Complementar 160/2017 e do Convênio ICMS 190/2017.
Na manifestação encaminhada ao ministro relator, Marco Aurélio Mello, a procuradora-geral destaca a exigência constitucional (art. 155, parágrafo 2º, XII, g) de prévia deliberação unânime dos estados e do Distrito Federal para a aprovação de benefício fiscal de ICMS. Ela lembra que, embora tenham competência para instituir e cobrar o imposto, as unidades federadas, para conceder isenções ou incentivos, devem celebrar convênio no Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz). “Trata-se de exigência que tem por objetivo evitar a lesiva e reprovável prática da chamada ‘guerra fiscal’ em que unidades da federação disputam investimentos e concedem vantagens a empresas, na ânsia de captar empreendimentos, amiúde de maneira não só antijurídica como economicamente ruidosa, no longo prazo”, alerta Raquel Dodge. A jurisprudência do STF é no sentido da inconstitucionalidade das leis que desconsideram aprovação prévia do Confaz.
No entanto, o artigo 2º da LC 160/2017 substituiu a necessidade da decisão unânime por uma tomada de 2/3 de todas as unidades da federação ou de 1/3 das unidades federadas integrantes de cada uma das cinco regiões. O Convênio ICMS 190/2017, por sua vez, fixa o lapso temporal para a abrangência da regra: leis estaduais ou distritais editadas até 8 de agosto de 2017. Dodge chama a atenção para o fato de ambos os atos normativos, por terem sido editados contrariamente ao que estabelece a Constituição, já terem nascido com vício. Por esse motivo, não podem produzir efeitos. “De acordo com a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, é inconstitucional lei estadual que outorgue benefícios fiscais sem prévia deliberação dos estados e do Distrito Federal. Padecendo de inconstitucionalidade, o ato é, em regra, nulo”, afirma.
Lei de Responsabilidade Fiscal – A PGR também destaca o fato de que, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a concessão ou ampliação de benefício tributário, no qual há renúncia de receita, tem de ser acompanhado de uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro. Essa exigência foi elevada ao status de norma constitucional com a Emenda Constitucional 95/2016, que instituiu o novo regime fiscal no país. “Tal exigência tem por finalidade dotar o processo legislativo de instrumentos voltados ao controle do equilíbrio das contas públicas, com especial ênfase na análise do impacto financeiro de inovações normativas. Ao prever a obrigatoriedade de quantificação dos impactos fiscais de proposições legislativas, a EC 95/2016 prestigia a transparência e a responsabilidade fiscal no campo do processo político decisório”, diz um dos trechos do parecer.
Zona Franca – Apesar de opinar pela procedência da ADI, Raquel Dodge se posicionou contrária à alegação do governo do Amazonas, segundo o qual a legislação questionada estaria eliminando o diferencial atrativo que a Constituição Federal conferiu à Zona Franca de Manaus (ZFM). Ela alega que a região é privilegiada com benefícios relativos a imposto de importação, Imposto sobre Produtos Industrializados, Imposto de Renda de Pessoa Jurídica, PIS/Pasep, Cofins e ICMS. “Não é possível concluir que as normas impugnadas esvaziam os benefícios da ZFM, uma vez que se referem a apenas um dos impostos inseridos no regime tributário especial”.